98-9-54
به مناسبت روز جهانی غذا مطرح شد:
امنیت غذایی و قدرت خرید مصرف کننده چه پیامدهایی برای حفظ و سلامت مردم در بردارد؟ قسمت اول مهندس فرزانه عبادی
مهندس فرزانه عبادی
دسترسی به غذای کافی و مطلوب و سلامت تغذیه‌ای از محورهای اصلی توسعه و سلامت جامعه است. نقش تغذیه در سلامت، افزایش کارایی، یادگیری انسان‌ها و ارتباط آن با توسعه اقتصادی، طی تحقیقات وسیع جهانی به خصوص در بیست سال اخیر با مبانی علمی و شواهد تجربی به اثبات رسیده است. بنابراین در بین اولویت‌های اهداف توسعه هر کشور، دستیابی به امنیت غذایی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است.
امنیت غذایی نه تنها مستلزم عرضه کافی مواد غذایی، بلکه ناظر بر توزیع عادلانه غذا به منظور دستیابی همگان بدان نیز به حساب می‌آید. قبول این مفهوم پیامد مهمی بر تدوین سیاست‌ها و راهبردهای امنیت غذایی دارد؛ زیرا در این حال، هدف امنیت غذایی، موضوعی فراتر از عرضه مواد غذایی و مرتبط با تمامی ابعاد توسعه خواهد بود.
امنیت غذایی تابعی از متغیرهای طبیعی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است، لذا مجموعه‌ای از عوامل همچون سیاست تولیدات کشاورزی، نظام توزیع مواد غذایی، منابع طبیعی کشور، الگوی مصرف و تغذیه، نظام یارانه کالاهای اساسی، وضعیت اشتغال و توزیع درآمدها، سیاست تجارت خارجی و بالاخره فرهنگ تغذیه‌ای بر آن اثر می‌گذارد.
کارایی سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی به منظور کاهش فقر و بهبود معیشت، عامل تعیین‌کننده‌ای در تأمین امنیت غذایی است. از دیدگاه سیاسی، تشخیص فوری عوامل زیربنایی و بنیادی، ناامنی غذایی و تدوین سیاست‌ها براساس این تشخیص لازم است.
در بُعد خانوار، مهم‌ترین عامل تعیین‌کننده امنیت غذایی، توانایی مالی خانوار در تأمین کالاها و خدمات اساسی است. در این میان، برنامه‌های یارانه غذایی، عموماً بهبود امنیت غذایی خانوار را به عنوان یکی از اهداف خود دنبال می‌کنند. با توجه به اهمیت این مسأله، اجرای سیاست‌های جبرانی و تقویت نظام‌های جامع تأمین اجتماعی و حمایت از قشرهای محروم با هدف اصلاح و پرداخت یارانه‌ها و پرداخت‌های انتقالی، از سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه در امور اجتماعی بوده است.
تشدید فشار تورم و کاهش قدرت خرید، به عدم تعادل در مصرف، بین گروه‌ها و طبقات اجتماعی دامن می‌زند. بنابراین مشکل فقط عدم کفایت عرضه مواد غذایی نیست.
داده‌های آماری مربوط به وضعیت تغذیه در کشور حاکی از آن است که الگوی توزیع درآمد و به تبع آن وضعیت تغذیه در کشور نامتعادل است و تغییرات قابل‌توجهی در اولویت‌بندی انواع مواد خوراکی در الگوی مصرف خانوارهای شهری و روستایی به وجود آمده است.
در این مقاله پس از آشنایی با مفاهیم کلیدی و آگاهی از وضعیت تغذیه‌ای و ترکیب غذایی جمعیت، نمایی از الگوی غذایی و وضعیت تغذیه‌ای گروه‌های مختلف درآمدی در شهر و روستا ترسیم می‌شود. همچنین نقش مهم فرهنگ غذایی در تأمین نیازهای غذایی، چگونگی دسترسی فیزیکی و اقتصادی گروه‌های مختلف درآمدی و ضرورت هدفمند ساختن یارانه‌ها بررسی خواهند شد. با توجه به اینکه اصلاح الگو و تأمین الگوی صحیح تغذیه افراد در جامعه، نیازمند پژوهش در زمینه‌های مختلف است تا به کمک یافته‌های آن سیاست‌گذاری تغذیه و برنامه‌های تأمین امنیت غذایی، امکان‌پذیر شود، امید است مقاله حاضر بتواند سهم اندکی در زمینه اطلاع‌رسانی پیرامون مسائل فوق داشته باشد.
کلیاتی در مورد امنیت غذایی
از امنیت غذایی مانند سایر مفاهیم، طی گذر زمان، تعاریف و برداشت‌های متفاوتی ارائه شده است که یکی از علل این تنوع در تعاریف، تغییر سطح تحلیل در این حوزه بوده است. «سایمون ماکسول»
(Simon Maxwell) در مقاله‌ای با عنوان «امنیت غذایی با یک برداشت فرامدرن» معتقد است که تا به امروز، در سطح تحلیلی سه تغییر درباره این موضوع به وجود آمده است:
1ـ تغییر از سطح جهانی و ملی به سطح خانوار
2ـ تغییر از تأکید بر سطح غذا به سطح وضع معیشتی
3ـ تغییر از سطح شاخص‌های عینی به سطح شاخص‌های ذهنی
سازمان ملل متحد در کنفرانس جهانی غذا در سال 1975، امنیت غذایی را «عرضه کافی مواد غذایی اساسی در جهان و در تمام زمان‌ها، به نحوی که موجب افزایش یا ثبات مصرف و جبران نوسان‌های تولید و قیمت شود» تعریف کرده است.
این تعریف که فقط به عرضه غذا در سطح جهانی توجه دارد، مورد نقد اقتصاددانانی چون «آمارتیا سن» (Amartya Sen) قرار گرفت. «سن» معتقد است که مشکل عدم امنیت غذایی حتی در شرایطی که عرضه کافی مواد غذایی وجود دارد نیز میتواند به وجود آید. وی توجه صرف به میزان عرضه را ریشه در برداشت نادرست «مالتوسی» می‌داند و بر این باور است که بدون توجه به شرایطی که موجب دسترسی خانوارها به مواد غذایی می‌شود، نمی‌توان تعریف صحیحی از امنیت غذایی ارائه داد. «سن» مفهوم «استحقاق غذایی» (Food Entitelement) را معرفی می‌کند که به معنای مجموعه سبد کالاهایی است که خانوارها در ازای نیروی کار و یا دارایی‌های تحت تملک ایشان می‌توانند به دست آورند.
برای مثال، چنانچه خانواری تنها از نیروی کار برخوردار باشد، استحقاق غذایی او برابر با سبد کالایی است که از طریق دستمزد حاصله با توجه به قیمت‌های بازار، خریداری می‌کند. بنابراین، به رغم کفایت میزان عرضه مواد، امکان دارد که استحقاق غذایی برخی از خانوارها به علت پایین بودن میزان دستمزد یا بالا بودن سطح قیمت‌ها، در سطح پایینی باشد.
در نتیجه این نقدها که از ابتدای دهه 1980 مطرح شد، به جای توجه به سطح تحلیلی کلان بر سطح تحلیلی خرد تأکید شد، به نحوی که فائو (FAO (Food and Agriculture Organization در بیانیه‌های Bellagio در سال 1983 و Ciuro در سال 1989 و در کنفرانس بین‌المللی تغذیه در سال 1992، بر «دسترسی غذا» به عنوان وجه مشخصه اساسی در تأمین امنیت غذایی و تعریف آن تأکید کرد. بدین ترتیب امنیت غذایی و مبانی فکری آن در سیر تکاملی خود از «خودکفایی» به «عرضه» و سپس به «دسترسی» رسید. اما در اینجا این پرسش مطرح است که سطح تحلیل فرد است یا خانوار؟
برخی از نظریه‌پردازان با توجه به مسائلی چون نحوه تخصیص منابع و قدرت در درون خانوار و تأثیر آن بر دسترسی اعضای خانوار به غذا، فرد را به عنوان سطح تحلیل انتخاب کرده‌اند.
بانک جهانی در راستای نگرش دوم در سال 1986 امنیت غذایی را به این صورت تعریف می‌کند:
«دسترسی همه مردم در تمام زمان‌ها، به غذای کافی برای تأمین زندگی سالم و فعال.» (در آخرین تعریف در اجلاس جهانی غذا در سال 1996، بر ترجیحات غذایی نیز تأکید شده است).
دلالت‌هایی که در این تعریف وجود دارد، بازگوکننده تلاش جهانی برای پاسخگویی به نیازهای انسانی به غذا و تأمین عدالت اجتماعی و سلامت تغذیه‌ای است. بر این اساس دستیابی به امنیت غذایی سه مفهوم اساسی زیر را دربرمی‌گیرد:
1ـ اطمینان یافتن از تأمین غذای کافی، سالم و باکیفیت مناسب در سطح ملی، خانوار و فرد
2ـ ایجاد ثبات در تأمین غذا در تمامی روزهای سال
3ـ اطمینان یافتن از دسترسی مستمر فیزیکی و اقتصادی خانوار به غذای کافی جهت تأمین نیازهای اساسی
هرچند در تعریف بانک جهانی، سطح تحلیل به جای واحد کلان، واحد خرد است، به نظر برخی از نظریه‌پردازان تعریف کاملی از امنیت غذایی به شمار نمی‌رود. نقد این نظریه‌پردازان بر چنین تعاریفی بر عدم توجه آنها به نحوه معیشت است. صرف وجود مواد غذایی در تمام زمان‌ها برای تمام افراد، امنیت غذایی را تأمین نمی‌کند. آنچه اهمیت دارد، شرایط معیشتی است.
جامعه‌ای که مدعی برخورداری از امنیت غذایی است، باید ساختارهای داخلی را تا حدی توسعه دهد که مانع از کاهش مصرف غذایی به کمتر از حد میزان لازم شود. در اینجا نظریه‌پردازان با تفکیک خانوارها به سه گروه خانوارهای مقاوم (Enduring households) خانوارهای آسیب‌پذیر، (Resilient households) و خانوارهای شکننده و ضعیف (Fragile households)، بر امنیت معیشتی به عنوان شرط کافی برای تأمین امنیت غذایی و بر توانایی بلندمدت خانوارها به عنوان عامل تولید و بازتولید، تأکید کردند. بدین ترتیب، اوشاگ (Oshaug) تعریف زیر را از امنیت غذایی ارائه می‌دهد:
«امنیت غذایی نه تنها به معنای تأمین نیازهای معیار (استانداردها) است، بلکه به معنای توسعه ساختارهای داخلی نیز هست که جامعه را قادر به حفظ سطح معیار در شرایط بحرانی می‌کند.»
توجه به شاخص‌های ذهنی به جای شاخص‌های عینی، در تعریف امنیت غذایی منجر به ارائه تعریف دیگری شده است. رویکرد موسوم به امنیت غذایی مبتنی بر شاخص‌های عینی عبارت است از مصرف کمتر از 80 درصد کالری مورد نیاز روزانه (برحسب برآوردهای سازمان بهداشت جهانی) و عرضه کافی مواد غذایی، از دید برخی از نظریه‌پردازان، این دیدگاه عینی دارای دو مشکل است.
1ـ شرایط سنی، جنسی، جسمانی، محیطی و رفتاری نادیده گرفته شده است.
2ـ در نظر گرفتن معیارهای کمی، به نادیده گرفتن جنبه‌های کیفی منجر می‌شود.
این مشکلات سبب طرح رویکرد ذهنی و امنیت غذایی شده است. ماکسول براساس چنین رویکردی امنیت غذایی را به این صورت تعریف می‌کند:
یک کشور و ملت زمانی امنیت غذایی دارند که نظام غذایی آنها به گونه‌ای عمل کند که هراس از نبود غذای کافی از بین برود. امنیت غذایی وقتی به دست می‌آید که افراد فقیر و آسیب‌پذیر، به‌ویژه زنان و کودکان و آنانی که در شرایط مرزی به سر می‌برند، به میزان غذایی که تمایل دارند دسترسی داشته باشند. در این رویکرد، تعیین میزان تغذیه مناسب به عهده افراد گذاشته می‌شود.
به طور خلاصه، می‌توان گفت آنچه در حال حاضر به عنوان امنیت غذایی مدنظر است ترکیبی از سه رویکرد مذکور است، رویکردهایی که بر سطح خانوار یا فرد به جای سطح کلان، بر سطح نحوه معیشت به جای سطح میزان غذای در دسترس و بر شاخص‌های ذهنی به جای شاخص‌های عینی تأکید می‌کنند.
معیشت و امنیت غذایی
معیشت در فرهنگ دهخدا به معنای زیستن، خوردنی و نوشیدنی و مانند آنکه بدان زندگی کنند، آمده است. معادل انگلیسی آن یعنی Subsistence نیز به معنی زیست، گذران، امرار معاش، ارتزاق و ادامه حیات تعبیر شده است. آنچه که از این معانی درک می‌شود این است که معیشت با توان زندگی کردن و ادامه حیات و در حقیقت با بقای انسان ارتباط دارد.
تأمین معاش و نیاز برای بقا عبارت است از معیاری برای زندگی که در صورت به‌کارگیری سیاست‌های درست جوابگویی به آن، نیازهای کالایی و غیرکالایی اساسی انسان ارضا می‌شود. در نیازهای اساسی کالایی، معمولاً سبدی از ترکیب کالا مدنظر است که محتوای آن را ترکیبی از مواد غذایی ضروری در کنار حداقلی از دیگر کالاهای مورد نیاز روزانه مانند پوشاک، مسکن و خدمات اجتماعی و بهداشتی تشکیل می‌دهد. براساس این تعریف حد نیاز برای بقا با حداقل برای بقا که تنها ادامه حیات را تضمین می‌کند، برابر نیست. سطح حد نیاز برای بقاء بالاتر از سطح حداقل برای بقا خواهد بود. این واژه نشان‌دهنده سطحی از تأمین نیاز است که انجام فعالیت اقتصادی تا سطح مشخصی از بازده را برای انسان فراهم می‌آورد.
در امنیت غذایی تأمین حداقل نیاز به مواد غذایی برای جوابگویی به نیازهای روزانه و ادامه حیات، کافی است. اگرچه تعریف غذای کافی به معنای علمی و دقیق آن عموماً با ضوابط تغذیه‌ای صورت می‌گیرد ولی در ادبیات مربوط به امنیت غذایی تفسیرهای مختلفی از آن می‌شود.
از دیدگاه تأمین معیشت و مبارزه با گرسنگی، مفهوم حداقل نیاز در سال 1980 به وسیله Reotinger (رهایی همگی مردم جهان از محرومیت‌های غذایی در تمام اوقات) در بررسی‌های بانک جهانی مطرح شد. در حالی که محققان دیگر مثل Siamwalla هدف تعیین شده در برنامه توسعه ملی را به عنوان غذای کافی تعریف کرده‌اند. بالاخره فائو در سال 1983 غذای کافی را بر مبنای تأمین غذاهای اصلی موردنیاز برای تمام مردم تعریف کرده است، در حالی که Barraclough منظور از غذای کافی را تأمین نیازهای تغذیه‌ای دانسته است (عرضه و توزیع غذای کافی از نظر کمی و کیفی برای تمام افراد گروه‌های اجتماعی به منظور تأمین نیازهای تغذیه‌ای آنها). بعضی از محققان مانند W.Eide تعریف وسیع‌تری از غذای کافی داده‌اند، به موجب این تعریف کفایت غذایی با سه نوع ضابطه
ارزیابی می‌شود:
1ـ ضوابط تغذیه‌ای
2ـ ضوابط بهداشتی
3ـ جذابیت فرهنگی
بالاخره در سال 1986 از سوی بانک جهانی، غذای کافی به معنای تأمین زندگی سالم و فعال، شناخته شد. از دیدگاه تولید، غذای کافی به کارایی نظام کشاورزی در تولید محصول و به درآمد ملی و واردات و صادرات و جمعیت بستگی دارد. از دیدگاه حقوقی، قوانین بین‌المللی در موارد متعددی حق انسان را برای دسترسی به غذای کافی مورد توجه قرار داده و «معاهده بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی»، فراگیرتر از سایر نهاده‌های بین‌المللی به این مسأله پرداخته است.
بند اول ماده 11 این معاهده، حق هر فرد و اعضای هر خانوار را در برخورداری از استانداردهای لازم زندگی از جمله غذا، پوشاک، مسکن کافی و لزوم بهبود مستمر شرایط زندگی مورد تأکید قرار داده است.
در بند دوم همین ماده تأکید شده است که گام‌های فوری‌تر و ضروری‌تر برای اطمینان از «حق مسلم رهایی از گرسنگی و سوءتغذیه» یکی از نیازهای انسان است. همچنین نباید حق غذا را به صرف فراهم بودن سطح معینی از انرژی و پروتئین محدود کرد، بلکه این حق، باید با گذشت زمان به طریقی مناسب تحول یابد و بهبود پذیرد. در اینجا بر دو ویژگی مهم غذا یعنی «کفایت» و «پایداری» تأکید شده است.
مراد از کفایت، فراهم بودن شرایط مساعد اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، محیطی و اکولوژیکی و سایر شرایط لازم است، حال آنکه معنای پایداری، فراهم بودن و در دسترس بودن بلندمدت غذاست. به نظر کمیته حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی سازمان ملل متحد، محتوای واقعی دسترسی به غذای کافی دربرگیرنده دو نکته اساسی است:
1ـ فراهم بودن غذا به مقدار کافی و با کیفیتی که برای تأمین نیازهای غذایی افراد متناسب باشد، به مواد زیان‌آور آلوده نباشد و از نظر فرهنگی قابل پذیرش باشد.
در امنیت غذایی تأمین حداقل نیاز به مواد غذایی با محتوای مقدار کافی پروتئینی و انرژی برای جوابگویی به نیازهای روزانه و ادامه حیات، کافی است
2ـ چنین غذایی باید به گونه‌ای پایدار و مستمر در دسترس و با بهره‌مندی از سایر حقوق منافاتی نداشته باشد.
وظیفه اصلی هر دولتی این است که هرچه سریع‌تر اقدامات لازم را برای نیل به «حق غذای کافی» به طور کامل انجام دهد. به این معنی که باید برای همه اتباع خویش دسترسی به حداقل غذای لازم و کافی و سالم را فراهم ساخته و رهایی همه شهروندان را از گرسنگی تضمین کند. این امر مستلزم تصویب راهبرد ملی تضمین امنیت غذایی و تغذیه است. این راهبرد نه تنها باید به نکات بحرانی و موضوعات مهم در تمامی فرایند غذایی از جمله تولید، فرآوری، توزیع، بازاررسانی و مصرف غذا توجه داشته باشد، بلکه باید به موازات آن به مسائل دیگر از جمله بهداشت و درمان، آموزش، اشتغال و بیمه‌های اجتماعی نیز بپردازد. از جمله اقداماتی که دولت باید برای حفاظت از حقوق افراد در تأمین منابع اصلی غذا صورت دهد، تضمین این امر مهم است که فعالیت‌های بخش خصوصی و جوامع مدنی، بایستی در جهت «حق غذا برای همه افراد» باشد. حتی در مواردی چون تعدیل اقتصادی، رکود، شرایط نامساعد جوی و… باید اقداماتی صورت گیرد که حق غذای کافی به‌ویژه برای گروه‌های آسیب‌پذیر خدشه‌دار نشود.
در بُعد توسعه اینکه حدود 800 میلیون نفر در جهان نمی‌توانند به طور کامل از این حق بهره‌مند شوند، مانع مهمی به شمار می‌رود. بنابراین تأمین نیازهای اساسی جامعه بایستی در شمار اولویت‌دارترین اهداف توسعه هر کشور قرار گیرد.
دسترسی پیوسته و مطمئن به غذا فرایندی نیست که خودبه‌خود و به طور انتزاعی قابل حصول باشد، بلکه به طور مستقیم با موضوعاتی نظیر کاهش فقر و مکانیسم‌های حمایت از اقشار آسیب‌پذیر مربوط می‌شود. بنابراین کارایی سیاست‌ها برای پاسخگویی به موضوع کاهش فقر و بهبود معیشت در بین گروه‌های آسیب‌پذیر، عامل تعیین‌کننده‌ای جهت مبارزه علیه سوءتغذیه خواهد بود.
